I. Общие положения

Анализ состояния конкурентной среды проводился Томским УФАС России на рынке передачи объектов теплоснабжения в аренду (пользование на любых законных основаниях) хозяйствующему субъекту любой организационно - правовой формы на территории Богашевского сельского поселения в связи с возбуждением дела №02-15/96-16, в соответствии со служебной запиской №274-с от 12.12.2016 заместителя начальника отдела контроля монополистической деятельности о нарушении администрацией Богашевского сельского поселения ч.1 ст.15 Федерального закона от 26.07.2016 г. №135-ФЗ.

Исследование осуществлялось в соответствии с Порядком проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденным Приказом ФАС от 28.04.2010 №220 (далее – Порядок проведения анализа).

В соответствии с п.10.7. Порядка проведения анализа, исследование состояния конкуренции на товарном рынке включает следующие этапы:

- определение временного интервала исследования товарного рынка;

- определение продуктовых границ товарного рынка;

- определение географических границ товарного рынка;

- оценка изменения (возможного изменения) состояния конкуренции на товарном рынке вследствие принятия акта и (или) осуществления действий (бездействия).

Нормативно-правовой базой данного исследования являются следующие документы:

 - Гражданский кодекс Российской Федерации от 30.11.1994 № 51-ФЗ;

 - Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее - Закон №115-ФЗ);

- Федеральный закон от  26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон №135-ФЗ);

- Федеральный закон от 07.05.2013 № 103-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» (далее - Закон №103-ФЗ);

- Федеральный закон от 27.07.2010 №190-ФЗ «О теплоснабжении» (далее - Закон №190-ФЗ);

- Федеральный закон от 17.08.1995 №147-ФЗ «О естественных монополиях»;

- Постановление Правительства РФ от 29.07.2013 № 644 «Об утверждении Правил холодного водоснабжения и водоотведения и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»;

- Постановление Главы Администрации Богашевского сельского поселения №130 от 01.09.2015 г. «О закреплении муниципального имущества на праве оперативного управления за муниципальным предприятием»;

- Письмо ФАС России от 14.06.2016 № АД/40064/16 «О передаче прав владения и (или) пользования объектов теплоснабжения, систем горячего или холодного водоснабжения и (или) водоотведения, находящихся в государственной или муниципальной собственности».

II. Временной интервал исследования товарного рынка

В соответствии с п. 2.1. Порядка проведения анализа определение временного интервала исследования товарного рынка устанавливается в зависимости от цели исследования, особенностей товарного рынка и доступности информации.

Наименьший временной интервал анализа состояния конкуренции должен составлять один год или срок существования товарного рынка, если он составляет менее чем один год (п. 2.1 Порядка проведения анализа).

Согласно Постановлению №130 от 01.09.2015 г. Администрации Богашевского сельского поселения о закреплении муниципального имущества на праве оперативного управления за муниципальным предприятием, следует, что Администрация Богашевского сельского поселения передает в оперативное управление Муниципальному унитарному предприятию «Орион» (далее – МУП «Орион») объекты теплоснабжения в 2015 году.

На основании вышеизложенного, временной интервал необходимо определить с момента появления Постановления – 01.09.2015 г., до получения служебной записки №274-с от 12.12.2016 г.

С учетом вышесказанного, временной интервал исследования был определен периодом  01.09.2015 г. –2016 г.

III. Продуктовые границы товарного рынка

Согласно п.3.1 Порядка процедура выявления продуктовых границ товарного рынка включает в себя:

- предварительное определение товара;

- выявление свойств товара, определяющих выбор покупателя и товаров, потенциально являющихся взаимозаменяемыми для данного товара;

- определение взаимозаменяемых товаров.

На основании п.3.4 Порядка проведения анализа, предварительно, продуктовые границы были определены, как передача в оперативное управление в соответствии с Постановлением Главы Администрации Богашевского сельского поселения №130 от 01.09.2015 г., либо передача на других законных основаниях объектов теплоснабжения, принадлежащих на праве собственности Муниципальному образованию Богашевского сельского поселения Администрации Богашевского сельского поселения.

В соответствии с п.3.5 Порядка проведения анализа установлено следующее.

На основании ст.2 Закона №190-ФЗ  теплоснабжение - обеспечение потребителей тепловой энергией, теплоносителем, в том числе поддержание мощности;

теплоснабжающая организация - организация, осуществляющая продажу потребителям и (или) теплоснабжающим организациям произведенных или приобретенных тепловой энергии (мощности), теплоносителя и владеющая на праве собственности или ином законном основании источниками тепловой энергии и (или) тепловыми сетями в системе теплоснабжения, посредством которой осуществляется теплоснабжение потребителей тепловой энергии (данное положение применяется к регулированию сходных отношений с участием индивидуальных предпринимателей).

В соответствии с ч.1 ст.539 Гражданского кодекса Российской Федерации по договору энергоснабжения энергоснабжающая организация обязуется подавать абоненту (потребителю) через присоединенную сеть энергию, а абонент обязуется оплачивать принятую энергию.

Согласно ч.1 ст.548 Гражданского кодекса Российской Федерации, правила, предусмотренные статьями 539 - 547 указанного кодекса, применяются к отношениям, связанным со снабжением тепловой энергией через присоединенную сеть, если иное не установлено законом или иными правовыми актами.

Функциональное назначение товара, в том числе цель потребления товара и его потребительские свойства – обеспечение тепловой энергией теплопотребляющих установок покупателя с целью создания для потребителей благоприятных и безопасных условий жизнедеятельности.

Таким образом, услуга по теплоснабжению представляет собой поставку ресурсоснабжающей организацией абоненту произведенной или приобретенной тепловой энергии.

Согласно п.3.6 Порядка проведения анализа установлено следующее.

В соответствии с Постановлением Главы Администрации Богашевского сельского поселения №130 от 01.19.2015 г. объекты теплоснабжения, принадлежащие на праве собственности Муниципальному образованию «Богашевское сельское поселение», Администрацией Богашевского сельского поселения передаются в оперативное управление МУП «Орион».

Таким образом, фактически объекты теплоснабжения были переданы в оперативное управление. В соответствии с   Федеральным законом от 07.05.2013 №103 ФЗ «О Внесении изменений в федеральный закон «О концессионных соглашениях»  передача прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, централизованными системами горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с учетом требований, установленных ст. 41.1 Федерального закона от 07.12.2011 №416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» и ст.28.1 Федерального закона от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении».

На основании ч.1 ст.28.1 Закона №190-ФЗ передача прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляется только по договорам их аренды, которые заключаются в соответствии с требованиями гражданского законодательства, антимонопольного законодательства Российской Федерации и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации с учетом предусмотренных настоящим Федеральным законом особенностей, или по концессионным соглашениям, заключенным в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о концессионных соглашениях, за исключением предусмотренных законодательством Российской Федерации о несостоятельности (банкротстве) и законодательством Российской Федерации о приватизации случаев передачи прав на такие объекты.

В соответствии ч.3 ст. 28.1 закона №190-ФЗ в случае, если срок, определяемый как разница между датой ввода в эксплуатацию хотя бы одного объекта из числа объектов теплоснабжения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и датой опубликования извещения о проведении соответствующего конкурса, превышает пять лет либо дата ввода в эксплуатацию хотя бы одного объекта из числа данных объектов не может быть определена, передача прав владения и (или) пользования данными объектами осуществляется только по концессионному соглашению. Таким образом, с момента ввода в эксплуатацию объектов теплоснабжения прошло более пяти лет, в данном случае, в отношении таких объектов может быть заключено только концессионное соглашение.

В соответствии с ч.1 ст.4 Закона №147-ФЗ передача тепловой энергии относится к сфере деятельности субъектов естественных монополий.

Рынок в состоянии естественной монополии характеризует наличие инженерной инфраструктуры, определяемой отсутствием равноценных, с точки зрения потребителя товаров-заменителей.

Естественная монополия определена в Законе №147-ФЗ как состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров.

Таким образом, возможные товаро-заменители отсутствуют.

На основании вышеизложенного, продуктовые границы  определены как передача объектов теплоснабжения в аренду (пользование на любых законных основаниях) хозяйствующему субъекту любой организационно - правовой формы.

IV. Географические границы товарного рынка

Географические границы товарного рынка представляют собой границы территории, на которой приобретатель (приобретатели) приобретает или имеет экономическую, техническую или иную возможность приобрести товар и не имеет такой возможности за ее пределами (п. 4.1 Порядка проведения анализа).

Согласно п. 4.1 Порядка процедура определения географических границ товарного рынка включает:

- предварительное определение географических границ товарного рынка;

- выявление условий обращения товара, ограничивающих экономические возможности приобретения товара приобретателем (приобретателями);

- определение территорий, входящих в географические границы рассматриваемого товарного рынка.

Предварительно географические границы изучаемого товарного рынка определены в границах Богашевского сельского поселения.

Согласно п.4.3 Порядка проведения анализа при выявлении условий обращения товара установлено следующее.

Для услуги теплоснабжения характерно оказание услуг организациями теплоснабжения потребителям в пределах расположения тепловых сетей теплоснабжающих или теплосетевых организаций. Присоединение теплопотребляющих объектов к сетям инженерно-технического обеспечения другого поставщика не всегда возможно и, как правило, требует значительных расходов.

Таким образом, не представляется  возможным транспортировать с территории Богашевского сельского поселения объекты коммунальной инфраструктуры, с учетом сохранения их работоспособного состояния.

В соответствии с п.4.5 Порядка проведения анализа  установлено следующее.

Признаки нарушения антимонопольного законодательства в действиях Администрации Богашевского сельского поселения, выразившиеся в передаче МУП «Орион» в оперативное управление объекты теплоснабжения без проведения торгов, были обнаружены при проведении плановой выездной проверки Томского УФАС России.

В оперативное управление Администрацией Богашевского сельского МУП «Орион» были переданы следующие объекты теплоснабжения:

В 2015 году (согласно Постановлению Главы Администрации Богашевского сельского поселения №130 от 01.09.2015 г. «О закреплении муниципального имущества на праве оперативного управления за муниципальным предприятием»):

- теплотрасса с. Лучаново, 12117 м.;

- котельная с. Лучаново, ул. Заводская 1а/2;

- котельная стеклозавод с. Лучаново;

- теплосети с. Богашево, Керамик, ул. Заводская, 1а/1;

- котельная с пристройкой, с. Богашево, ул. Мира, 71, стр.4.

В соответствии со ст.2 Положения «О порядке распоряжения и управления имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального образования «Богашевского сельского поселения», утвержденного Советом Богашевского сельского поселения №58 от 05.12.2013 г., к объектам муниципальной собственности относится, в том числе имущество, предназначенное для теплоснабжения населения.

На основании вышеизложенного, географические границы определены, как территория Богашевского сельского поселения.

V. Оценка изменения (возможного изменения) состояния конкуренции на товарном рынке вследствие принятия акта и (или) осуществления действий (бездействия)

В ходе принятия Постановления №130 Администрация Богашевского сельского поселения нарушила основополагающие принципы конкуренции, ограничила доступ на товарный рынок потенциальных участников, что повлекло ограничение конкуренции на рынке услуг теплоснабжения, в нарушение ст. 15 Закона 135-ФЗ.

Согласно п.14 ст.4 Закона №135-ФЗ к признакам ограничения конкуренции относятся сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Статья 15 Закона 135-ФЗ устанавливает запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Как указано в п.3 «Продуктовые границы товарного рынка» данного отчета (обзора) в соответствии с ч.3 ст.28.1 Закона 190-ФЗ, в отношении указанных объектов теплоснабжения (теплотрасса с. Лучаново, 12117 м., котельная с. Лучаново, ул. Заводская 1а/2,  котельная стеклозавод с. Лучаново, теплосети с. Богашево, Керамик, ул. Заводская, 1а/1, котельная с пристройкой, с. Богашево, ул. Мира, 71, стр.4) может быть заключено только концессионное соглашение.

Согласно Закону №115-ФЗ «О концессионных соглашениях» передача прав и обязанностей концессионеру осуществляется только по результатам проведения конкурсных процедур.

Передача государственного или муниципального имущества конкретному хозяйствующему субъекту без проведения торгов – в данном случае конкурса,  создает для данного субъекта преимущественные условия в получении указанного имущества во временное владение и (или) пользование и препятствует доступу к государственному или муниципальному ресурсу неопределенного круга лиц, которые также могут иметь намерение приобрести вышеуказанные права. Передача соответствующих прав на конкурентной основе, то есть путем проведения конкурса или аукциона, позволяет обеспечить равный доступ к государственному или муниципальному имуществу всех заинтересованных лиц и препятствует ограничению, недопущению, устранению конкуренции. Таким образом, дача собственником имущества согласия (задания) на передачу государственным или муниципальным предприятием или учреждением государственного или муниципального имущества, закрепленного за ними на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, целевым образом без проведения торгов может содержать признаки нарушения ст.15 Закона №135-ФЗ. Учитывая изложенное, собственник имущества, закрепленного за государственным или муниципальным предприятием или учреждением на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, должен принимать решение о даче согласия на передачу этого имущества с соблюдением требований Закона №135-ФЗ, в том числе с учетом необходимости проведения торгов при передаче прав на такое имущество.

Таким образом, действия Администрации Богашевского сельского поселения по изданию вышеуказанного Постановления о передаче муниципального имущества (объектов теплоснабжения) в оперативное управления МУП «Орион» вместо заключения концессионного соглашения по результатам конкурсных процедур, содержат признаки нарушения ч.1 ст.15 Закона №135-ФЗ.

Выводы

По результатам проведения обзора рынка передачи объектов теплоснабжения в аренду (пользование на любых законных основаниях) хозяйствующему субъекту любой организационно - правовой формы, установлено следующее.

1. Временной интервал исследования определен периодом 01.09.2013 г. – 2016 г.

2. Продуктовые границы товарного рынка определены, как передача объектов теплоснабжения в аренду (пользование на любых законных основаниях) хозяйствующему субъекту любой организационно - правовой формы.

3. Географические границы товарного рынка определены как территория Богашевского сельского поселения.

4. Оценка изменения (возможного изменения) состояния конкуренции на товарном рынке вследствие принятия акта и (или) осуществления действий (бездействия): Администрация Богашевского сельского поселения ограничила  доступ потенциальных участников рынка, передав в оперативное управления МУП «Орион» объекты теплоснабжения, вместо проведения конкурсных процедур на заключение концессионного соглашения.